박근혜 정부 당시인 2016년 2월 내려진 개성공단 전면중단 조치는 위법행위라는 판단이 나왔다. ‘통치행위’였더라도 헌법, 남북관계발전법 등을 준수하지 않았다는 지적이다.

통일부 정책혁신위원회(위원장 김종수)는 28일 오전 서울 세종로 정부청사에서 과거 정부의 대북정책을 검토한 결과를 발표했다.

개성공단 전면중단 조치, 헌법 등 위반

먼저, 혁신위는 개성공단 전면중단 조치를 두고, “통치행위로 이루어졌으며, 그 과정에서 헌법, 남북관계발전법, 남북교류협력법, 행정절차법의 절차는 준수되지 않았다”고 명시했다. 이는 이명박 정부의 ‘5.24조치’도 해당한다는 것.

“헌법은 남북관계 악화를 이유로 대통령이 국민의 권리를 제한하기 위한 절차(긴급처분명령권)를 이미 마련하고 있는데 5.24조치 등은 법률의 효력을 가지는 공권력의 행사였음에도 이에 따라 이루어지지 않았다”는 설명이다.

또한, 국민의 재산권을 보장하는 헌법 제23조, 27조 3항, 국가행위의 형식과 절차에 관한 헌법과 남북교류협력법, 행정절차법 등의 절차를 무시했다고도 했다.

박근혜 전 대통령이 헌법의 테두리에서 벗어난 통치행위를 한 이유로 탄핵됐다는 점에서, 헌법에 위반된 개성공단 전면중단 조치는 철회되어야 한다는 의미여서, 개성공단 재개 가능성을 한층 높이는 길이 열린 셈이다.

박근혜, “개성공단 철수하라” 지시에 절차 무시 일사불란

개성공단 전면중단 결정 과정에도 문제가 발견됐다고 혁신위는 밝혔다. 2016년 2월 10일 통일부를 중심으로 관계기관 협의를 거쳐 안보에 관한 공식적인 의사결정 체계를 통해 이루어졌다는 기존 설명과 달리 이미 이틀 전, 2월 8일에 개성공단 전면중단 결정이 내려졌다는 것.

혁신위에 따르면, 2월 7일 북한의 장거리 미사일 발사 직후 열린 국가안전보장회의가 열린 뒤, 2월 8일 박근혜 대통령이 개성공단을 철수하라는 구두지시를 내렸다. 그리고 이날 오전 김규현 외교안보수석이 홍용표 통일부 장관에게 대통령 지시라며 개성공단 철수 방침을 통보했다.

2월 10일에 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회에서 개성공단 전면중단 조치가 결정됐다는 것은 사실이 아니라는 지적이다.

설령, 10일 NSC 상임위원회에서 결정했다고 하더라도 이는 ‘국가안전보장회의법’에 어긋나는 행위라고 혁신위는 지적했다. NSC는 헌법 제91조에 따라 국무회의 심의에 앞서 대통령 자문에 응하기 위한 기구임에도, NSC 상임위가 개성공단 전면중단 결정을 할 법적 권한이 없다는 이유.

또한, 중요한 대외정책은 국무회의를 거쳐야 하고, 헌법 82조에 따라 대통령의 국법상 행위는 문서로 이뤄져야 하는데, 개성공단 전면중단 조치는 박근혜 대통령의 구두지시만 있었기에 이는 헌법 위반이라고 강조했다.

당시 통일부는 갑작스런 개성공단 전면중단은 피해가 적지 않다는 의견을 제시했지만, 김관진 국가안보실장과 김규현 외교안보수석은 대통령의 지시를 변경할 수 없다는 입장을 밝혀, 통일부도 즉각적인 철수에 동의했다고 혁신위는 밝혔다.

개성공단 전면중단 조치가 헌법, 남북교류협력법을 위반했음은 물론, 유엔 안보리 결의의 이행과도 무관했다고 혁신위는 지적했다. “유엔 안보리 결의 몇 호를 근거로 개성공단이 해당결의를 어떻게 위반하였는지를 밝혀 조치를 취했어야 했다”며 “개성공단 전면중단 이후 북한이 핵무기 및 장거리 미사일 개발과 실험을 강화한 것에 비추어 보면 안보적 효과도 의문시되었다”고 혁신위 검토결과에 담겼다.

개성공단 임금전용설은 탈북자의 근거없는 진술

그런데 더 놀라운 것은 개성공단 전면중단의 근거로 제시한 개성공단 임금전용이 탈북자의 근거없는 진술에 따른 것으로 확인됐다.

당시 정부는 “북한에 총 6,160억 원의 현금이 유입되었고 작년(2015년)에만도 1,320억 원이 유입되었으며...핵무기와 장거리 미사일을 고도화하는데 쓰여진 것”이라고 강조했고, 홍용표 장관은 “개성공단으로 유입된 돈의 70%가 당 서기실에 상납된다”고 말한 바 있다.

그런데 이는 구체적 근거가 아닌 탈북민의 진술에 따른 것으로 판명됐다. 개성공단 임금전용 근거자료는 정보기관이 작성한 것으로, 2월 13일 NSC 상임위원회 개최 이후 청와대 통일비서관실을 통해 통일부에 전달됐다.

그런데 해당 문건은 탈북민의 진술과 정황에 근거해 작성된 것일 뿐이고, 심지어 해당 문건을 작성한 정보기관도 문서 앞부분에 ‘직접적인 증거를 확인하지 못했다’고 명시했던 것. “이 문건에 등장하는 탈북자들의 경우 근무기관이나 탈북시점을 고려했을 때, 이 같은 정보를 파악할 수 있는 위치에 있지 않았다”고 혁신위는 밝혔다.

개성공단 전면중단 외 ‘5.24조치’, 금강산관광 중단도 헌법 위반

혁신위는 박근혜 정부의 개성공단 전면중단 조치뿐 아니라 이명박 정부의 ‘5.24조치’와 금강산관광 중단도 헌법의 범위를 넘어선 통치행위로 위법행위라고 판단했다.

‘5.24조치’ 또한, 헌법 긴급처분명령권, 국민 재산권 보호, 국무회의 심의절차 등을 준수하지 않았고 남북교류협력법, 행정절차법 등을 모두 위반했다는 것.

“개성공단 전면중단 조치와 마찬가지로 헌법과 법률에 따른 행정행위로 이루어지지 못했다. 자신의 귀책사유없이 안보적 상황 때문에 대북사업을 중단하게 된 대북사업자들은 정부로부터 손실보상인 자금지원을 제때 받지 못하여 큰 피해를 감수하여야 했다”고 혁신위는 꼬집었다.

‘금강산 관광중단 조치’는 박왕자 씨 피격사건 이후 내려진 잠정적 조치이지만, 여권법과 남북교류협력법에 따라야 했지만 ‘통치행위’의 방식으로 이뤄졌다고 판단했다.

‘여권법’은 국외 위난상황으로 국민을 보호하기 위하여 필요한 경우 특정 국가나 지역에서의 여권사용을 제한하거나 방문.체류를 금지하는 규정을 두고 있으며, ‘남북교류협력법’은 국민의 안전보장을 위해 방북승인을 거절할 수 있다고 명시하고 있지만, 이에 근거하지 않고 중단조치를 내렸다는 설명이다.

혁신위는 “금강산 관광중단 조치는 통치행위의 방식으로 이루어졌으며, 남북교류협력법에 근거한 조치로 행하여지지 않은 아쉬움이 있다”고 밝혔다.

즉, 이명박 정부의 ‘5.24조치’, 금강산 관광중단 조치, 박근혜 정부의 개성공단 전면중단 조치 등은 헌법을 위반한 통치행위였기에, 헌법 준수에 따라 철회될 가능성이 커 보인다.

일련의 조치를 두고, 혁신위는 “남북관계에 중대한 조치를 취할 때, 특히 국민의 재산권에 문제가 되는 조치를 취할 때에는 헌법 및 법률에 근거를 찾고, 법률이 정한 절차에 따라 조치를 취해야 한다”고 강조했다.

그리고 “법률에 근거하지 않은 초법적 통치행위로 남북관계에 관한 일정한 조치가 가능하다는 것을 인정한다면 헌법과 법률, 국회는 유명무실해지고, 정부는 통치행위라는 이름으로 무소불위의 조치를 취할 수 있게 되며, 남북관계는 정권에 따라서 중단되거나 파국에 이르는 위험에 항시 직면하게된다”고 지적했다.

그러면서 “고도의 정치적 행위인 통치행위를 인정한다고 하더라도 헌법과 법률에 근거하여야 한다”고 제언했다.

<통일뉴스=조정훈 기자>