향후 수십 년 동안 국민의 삶을 결정지을 개헌의 쟁점과 방향이 모습을 드러냈다. 올해 1월 국회 개헌특위와 6개 분과 자문위원회가 구성된 이래 처음으로 개헌 방향과 쟁점사항을 짚는 종합토론회가 열렸다.

국민주도헌법개정전국네트워크·국회시민정치포럼·이재정의원실은 18일 국회의원회관 제1소회의실에서 ‘국민주도 헌법개정의 방향과 재점’이라는 주제로 토론회를 열었다. 국민개헌넷은 “국회 헌법개정특별위원회는 내년 2월까지 헌법 개정안을 완성하겠다고 밝힌 상태지만, 국회가 진행하는 개헌논의 과정에는 국민이 실질적으로 참여할 방법과 의견 수렴 방안이 없는 상태”라며 “자문위 논의 결과를 공유하고 헌법 개정 논의 과정에 국민들의 참여할 수 있는 방안을 모색하고자 토론회를 연다”고 밝혔다.

토론회는 국회 개헌특위 자문위원회로 활동 중인 각 분야 전문가들이 그동안 자문위에서 논의된 내용을 바탕으로 주제발표를 진행하면, 국민개헌넷 대표활동가들이 쟁점을 짚으며 토론하는 형식으로 진행됐다.

박태순 국회 개헌특위 자문위원은 토론회 시작에 앞서 “올해 상반기 정치권에서 개헌에 대한 관심이 높았던 반면, 촛불 시민들은 개헌을 생각할 겨를이 별로 없었던 것 같다”며 “탄핵이 이뤄지고 정권교체가 된 만큼 이제 국민이 개헌을 통한 새로운 국가 건설에 희망을 품기 시작했다”고 말했다. 이어 “다만 정치권의 태도는 개헌을 바라보는 국민을 불안케 한다”며 “이제 개헌의 추진력을 국민이 만들어 가야할 때인 것 같다”고 강조했다.

기본권 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“시대성 반영, 기본권 강화 방향으로 수정·보완해야”

개헌의 가장 중심이 되는 국민 기본권과 관련해서는 개헌특위 자문위로 활동 중인 신필균 헌법개정여성연대 공동대표가 발제에 나섰다. 그가 자문위원으로 속한 기본권·총강 분과는 올해 2월부터 4월까지 총 15차에 걸친 논의를 진행해 개헌 초안을 마련한 상태다.

그에 따르면, 기본권·총강 분과는 먼저 제1조~9조에 해당하는 전문과 총강에서 “국민주권과 민주주의를 회복한 사건으로 ‘4.19혁명과 6·10항쟁’을 명시해야 한다”고 봤다. 또한 민족주의를 지나치게 강조하는 단어나 의미가 약화된 문구는 삭제하고, 한국 사회가 추구해야 할 미래지향적 목표에 ‘지속가능한 발전’을 추가하는 것에 공감대를 이뤘다. 그리고 제1조 국민주권을 강화하고 분권 원리인 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다’를 도입하는 개정안을 제시하기로 의견을 모았다.

제10조~39조에 해당하는 기본권에서는 “민주주의 가치가 모든 규정의 바탕이 되어야 한다는 것과 공평하고 실효성 있는 권리보장이 보다 명백하게 드러나야 한다”고 입을 모았다. 또 제10조 ‘인간의 존엄과 가치’가 모든 권력행사에서 확인되고 ‘행복을 추구할 권리’ 및 ‘개인이 가지는 불가침의 기본적 인권’이 삶의 현장에서 실현되도록 평등·자유·사회권 등을 다루는 조항에서 “국가의 의무가 강한 의지로 명시되어야 한다”고 판단했다.

신필균 대표는 “1987년 개헌이후 30년 만에 이뤄지는 10차 개헌은 시대성을 반영해 기본권 강화와 이를 수정·보완하는 내용으로 이뤄져야 한다”며 “특히 자유와 평등의 헌법가치를 현실에서 구현하기 위해서는 기본권 조항의 틀과 내용의 재정비, 현실화가 절실하다”고 강조했다.

경제재정 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“‘사회적 시장경제’ 강조하는 헌법, 현실선 실효성 없어”

경제·재정 분과 자문위원인 유종일 KDI국제정책대학원 교수도 그동안 자문위 내에서 토론된 내용을 발표했다. 유 교수는 “개헌특위 자문위 경제·제정분과는 개헌안에 경제민주주의를 향한 국민들의 소망을 담아내기 위해 노력했으며, 재정민주주의 실현을 개헌 목표로 삼았다”고 밝혔다.

그의 말처럼 경제·재정 분과는 경제헌법 개정의 방향으로 경제민주화 조항과 토지공개념을 강화하는 방향으로 수정 및 추가 조항을 마련했다. 한 예로 경제민주화 조항의 충실화를 위해 제119조 2항 말미의 ‘할 수 있다’고 명시된 내용을 ‘하여야 한다’로 수정해야 한다고 의견을 모았다. 경제민주화에 대한 국가의 의무를 보다 분명히 하기 위함이다. 또 경제민주화 의미를 구체화하고 보강해야한다고 판단했다.

이들은 토지공개념에 대해서도 보다 분명히 규정해야 한다고 봤다. 그는 “정부가 토지공개념의 실현을 위해 충실하게 노력하지 않고 오히려 경기부양 목적으로 부당산 투기를 조장하는 일이 비일비재 했다는 사실에 비춰, 명명백백한 토지공개념 조항을 따로 만드는 것이 바람직해 보인다”며 “소득에 비해 집값이 너무 커 서민들의 주거비 압박이 심하고 가진 자와 못 가진 자의 불평등이 고조되는 현실에서 매우 중요한 사항이라고 여겨진다”고 말했다.

지방분권 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“제왕적 중앙집권적 권력구조, 기능부전 상태”

지방분권 분과 자문위원인 김성호 자치법연구원 부원장은 “지방분권 분과는 학계와 시민사회, 지방4단체가 제안한 의견 등을 반영해 지방분권 개헌안 합의안을 마련했다”며 분과의 개헌합의안 내용을 밝혔다.

지방분권 분과는 현행 헌법에는 없는 ‘지방분권 국가 선언’ 관련 내용과 지방자치권 연원 및 정부 간 사무배분 원칙 신설 등의 내용을 개헌합의안에 포함시켰다. 또 분과는 국가존립에 필요한 사무·금융·국세·통화 등 전국적으로 통일적인 처리를 요하는 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가지도록 하면서, 이에 해당하지 않는 내용에 대해서는 지방정부에서도 입법권을 가질 수 있도록 해야 한다고 봤다.

그 외에도 지역특성을 반영할 수 있는 행정관리, 지방세, 주민복리 등과 관련한 주택·교육·환경·경찰·소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있는 조항과 행정권 및 재정권 배분에 필요한 조항 등을 제시했다.

김 부위원장은 “지방자치가 상당부분 진행돼 있다고 오해하는 분들이 많은데, 중앙집권적 권력구조로 인한 기능부전 상태가 굉장히 심각한 상황”이라며 “중앙정부와 지방정부 간 갑을관계를 청산하고, 합리적 역할분담 및 지역갈등 해소 등을 위한 지방분권개헌이 필요하다”고 강조했다.

사법부 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“사법부에 대한 불신, 사회에 만연”

사법부 분과 정태호 경희법전원 교수는 사법부의 중립성과 독립성 확보를 위한 헌법개정의 필요성을 강조했다. 그는 “명백한 탄핵사유에도 헌법재판관들이 내릴 결론의 향배에 대한 의구심으로 다수 시민들이 엄동설한에 거리로 나왔던 이유는 재판소의 중립성·독립성을 믿을 수 없었기 때문”이라며 사법부 분과의 개헌안에 대해 설명했다.

정 교수에 따르면, 이 같은 문제의식을 담아 사법부 분과는 법관에 대한 민주적 통제의 가능성과 동시에 법관의 독립성을 균형 있게 보장하는 제도설계를 위한 개헌안 논의를 진행했다. 이에 현행 헌법 제104조에 명시된 (대)법관인사제도를 바꿔야 한다는데 의견을 모았다고 전했다. 현행 법관인사제도는 정권에 따라 편향적인 임명을 막기가 어려워 건강한 공동체를 형성하기 위한 다양성이란 가치를 구현하기 어렵다고 판단한 이유에서다.

정 교수는 기존 법관인사제도 대신에 유럽연합 다수 회원국가가 채택하고 있는 ‘사법평의회’를 제시했다. 독립성과 민주적 통제를 고려해 대통령이 지명하는 위원 2인, 국회가 재적 3/5 이상의 찬성으로 선임하는 위원 8명, 대법관을 포함한 모든 법관이 참여할 수 있는 선거를 통해 법관의 대표로 선임하는 위원 6인으로 총 16인으로 구성한다는 내용이 골자다. 정 교수는 “법관 집단은 물론 대통령이나 국회의 어떤 원내 정파도 사법평의회를 장악할 수 없도록 위원 선임 몫을 분배한 것”이라고 설명했다.

정당선거 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“정당 설립, 조직활동의 자유 최대한 보장해야”

이번 토론회에 참석한 정당·선거 분과 이준한 인천대 교수는 “정당의 설립·조직·활동의 자유는 민주정치의 기본 토대이기에 이는 최대한 제한 없이 보장되어야 하며, 정당 국고보조금 규정을 폐지해야 한다”며 분과에서 개헌특위에 자문한 내용에 대해 열거했다.

정당선거 분과는 현행 정당법은 특정 지역에 기초한 지방당의 설립과 조직 및 활동의 자유를 가로막고 있다고 봤다. 이에 현행 헌법 제 8조 3항에 명시된 ‘정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다’는 내용을 ‘정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받을 수 있다’로 수정할 것을 제안했다. 지방당이든 전국당이든 구분 없이 자유로운 설립·조직·활동의 자유를 보장하기 위함이다.

또 해외 주요 선진국 헌법에서는 정당 국고보조금 규정을 둔 사례가 거의 없음을 지적하며 “민주화 시대 풀뿌리 정당으로 거듭나고 자생적 경쟁력이 강한 정당 문화가 확산되기 위해 국고보조금 제도를 폐지해야 할 것”이라고 의견을 모았다. 이 외에도 정당선거 분과는 양원제 도입에 있어서 신중함이 필요하다는 의견과 비례성의 강화를 위한 연동형 비례대표 선거제도 도입의 필요성을 자문했다.

정부형태 분과서 논의한 개헌 쟁점 및 방향
“대통령중심 국정원영, 견제가 효과적이지 못해”

정부형태 분과 자문위원인 김종철 연세대 법전원 교수는 주권자인 국민의 정치참여 강화하는 방향의 제도개선의 필요성을 역설했다. 그는 “현행 정부형태가 가진 문제점은 대의민주주의가 제대로 운영되지 못하고 있는 현실에 그 원인이 있는 만큼, 오랜 민주화 정신을 반영해 대의민주주의의 한계를 주권자인 국민의 정치참여 강화로 해소해야한다”고 주장했다.

김 교수에 따르면, 정부형태 분과에서 주요 쟁점사항으로 떠오르는 내용은 ‘집행부에 관한 장’에서 대통령의 국가원수로서의 지위, 행정권의 행사기관의 분할, 대통령 결선투표제, 대통령 사면권 제한, 국무위원의 지위 등이 있다. ‘직접민주주의 강화’ 부분에서는 중요정책 국민투표제도 도입, 국민소환제, 법률안과 헌법개정안에 대한 국민발안제 도입, 헌법개정안 등 국민투표제 도입 등이 논의 중이다. 또한 ‘입법부에 관한 장’에서는 양원제 도입, 국회의원의 불체포 및 면책 특권 유지, 기타 국회의 권한에 대한 사항 등과 관련해 조문시안을 마련 중이다.

그는 정부형태 분과에서 아직까지 공식적인 보고서를 채택하지 못한 상황을 설명하며 “오늘(18일) 발표하는 발제문은 제 의견인 점을 유의해달라”고 말했다. 정부형태분과는 총 14차례의 분과회의를 통해 현행 헌법 기준 국회·정부 장을 중심으로 개헌 쟁점에 대해 숙의 중이며 10월말 자문보고서 제출을 위해 보고서기초 TF를 구성하여 준비 중이다.

지적재산권 과보호 문제 제기
 사법분야 국민적 관심의 중요성 강조

이날 토론회에는 한상희 국민주도 개헌 전국네트워크 정책자문단장과 김준우 정책기획팀장과 등이 참여해 토론회 쟁점사항들에 대한 의견을 제시했다. 한상희 정책자문단장은 경제재정 분과가 다루지 못한 지적재산권 과보호 문제를 지적하며 “지적재산과 학문예술에 대한 국민들의 향유권을 좀 더 강화시킬 필요가 있는 듯하다”고 제안했다. 김준우 정책기획팀장은 사법부 분과의 쟁점사안과 관련해 “사법 분야의 개헌은 전문가들의 참여에만 그칠 우려가 있다”며 “사회운동차원에서 사법부의 개헌에 관해 입장과 목소리가 중요하다고 본다”고 말했다.

한편, 10차 개헌을 위한 국회 개헌특위는 올해 1월 36명의 의원으로 구성됐다. 이와 함께 개헌활동을 지원하기 위한 목적으로 자문위원회가 구성됐다. 자문위는 올해 2월2일 시민사회로부터 추천받은 대표활동가 및 헌법관련 전문가 등이 주축이 돼 53명으로 이뤄졌다. 자문위는 기본권(헌법전문 및 총강포함), 지방분권, 경제재정 분야를 담당하는 1소위원회와 정부형태(입법부·집행부), 정당·선거, 사법부 분야를 담당하는 2소위원회로 나눠 구성됐다.

자문위원들은 자신이 속한 분과에서 주로 자료 검토와 연구, 토론을 통해 기존 헌법안에 대한 검토 및 문제점 도출, 개헌 방안 수립, 조문화 작업 등을 해왔다. 자문위는 지난 6월 하순 분과별 개헌안을 대체로 작성한 상태다. 이들이 앞으로 해나갈 일은 지금까지 준비한 개헌안을 국민들에게 제시하고 국민의견을 수렴해 개헌안을 완성시키는 것이다. 이에 자문위는 정부로부터 51억원 가량의 예산을 지원받아 지난 1개월 동안 11개 지역에서 국민대토론회를 진행했다. 앞으로도 국회에 개헌 자유발언대를 설치하는 등 다양한 프로그램을 진행할 계획이다.

<민중의소리=이승훈 기자>